| 人间四月芳菲始，又是桃红柳绿时。柳絮飞落，杜鹃夜啼，牡丹吐蕊，樱桃红熟，漫山遍野花香四溢，整个村落，都沉浸在一份淡淡的香气中。在一处新平整的土地上，田边的小渠里水光清亮，几位村民正在用水灌溉。 “因为没水，这片荒山弃耕多年，现在平整了，挖了水塘和沟渠，又变成了良田，如今油菜花开，真是满目金黄，一方春色。”4月10日，记者赶到河南省光山县弦山街道办事处杨墩村采访检察建议整改落实情况，遇到该村小学教师老杨，他高兴地这样说。
页岩砖厂非法取土
事情还得从2019年7月说起。光山县检察院公益诉讼办案检察官在光山县弦山街道办事处杨墩村开展调查走访时，发现一处大型非法取土现场，三个约3米高的小荒山基本被挖平了，两台挖掘机还在作业，挖出的土立即被小货车拉走了。 当时正值酷暑，为了不打草惊蛇，办案检察官顶着烈日，步行绕着挖土现场进行查看，初步估计，被挖面积有三十余亩，地面到处散落着土块，一条机耕路被压得崎岖不平，呈现一片荒原景象，与旁边绿油油的稻田形成了鲜明对比。 随着调查深入进行，办案检察官发现，这起非法取土行为，是弦山街道办事处一家页岩砖厂所为，从2016年开始，该砖厂在未经县级以上人民政府批准，未取得合法有效用地手续的情况下，擅自签订协议，占用杨墩村上岗新庄和刘湾村民组40亩荒坡地取土烧砖。 办案检察官还查明，该砖厂所用的原料是页岩（一种山体上自然风化的物质）、煤灰和黏土，而该砖厂所用的黏土主要来源周边土地平整或开荒取土。办案检察官认为，黏土是一种矿产资源，是国家财产，非法采矿是应该受到打击的违法行为。 随后，办案检察官赶到该县矿管办调查取证，经过与矿管办工作人员深入研讨，帮助其查找有关法律法规，最终，该矿管办厘清了职责职能，认识到非法取土也是一种非法采矿行为。 为确定开采黏土的矿产价值，2019年7月17日，光山县检察院向县矿管办出具了《委托鉴定函》，启动了立案调查程序。 对于走访调查发现的问题，2019年9月12日，光山县检察院向该县矿管办发出检察建议，要求对该砖厂非法采矿行为进行处罚；同时也向该县自然资源局发出检察建议，要求督促行为人进行土地复垦。 接到检察建议后，光山县矿管办委托省自然资源厅指定的河南省国土资源科学研究院对非法采矿的方量进行了鉴定。2019年11月13日，经过鉴定，最终认定该砖厂非法开采区面积为31161平方米，非法开采矿产品数量为61602.4立方米。 针对这个鉴定结果，光山县矿管办委托该县物价认定部门出具了价格认定报告，认定造成矿产资源破坏价值人民币5.7万余元。因未达到非法采矿罪的犯罪标准，光山县矿管办对该砖厂非法取土的违法所得予以没收，并对其行政处罚。 与此同时，光山县自然资源局及时行动，督促该砖厂进行复垦，要求其修建水塘和沟渠，对破坏的田间路进行恢复，达到能耕种、通机耕路的条件。 在进行复垦的过程中，光山县检察院多次深入现场进行监督，经过平整和填土等复垦工作，回填的土壤达到了种植条件，已全部种上了油菜，等第二年生土变成熟土就可以种水稻了。
以修路为名毁坏山林
据群众举报来看，这里本来是一处山清水秀的好去处，但原有的出山土路是一条羊肠小道。2018年9月，李扶村村民方某为拓宽到其家的道路和搬迁一个小山丘上的羊圈，便联系文殊乡一页岩砖厂，双方协议由这个砖厂联系机械并出机械费，挖山的土无偿给砖厂使用。 办案检察官随后赶到现场，沿着崎岖的山路，在一处群山环绕、人迹罕至的小山丘上，看到约有足球场大小的山头被挖空，原有的松树被连根拔起，地上全部是碎砂石和土块。 原来，该砖厂分两次将建有羊圈的小山包挖平一大半，通往方某家的道路两边山体被挖平，致使原有3米的道路拓宽到6米左右，破坏面积近8亩。办案检察官当场进行了制止，要求现场施工车辆撤离，才保住了另一半小山丘。 在进一步走访调查中得知，这片山林是方某从村委会承包的，这里就住有他们一户人家，种植有苗木花卉，开挖一个池塘用来养鱼。据后期测量计算，这个页岩砖厂共挖了400车土，大概有400方左右，挖的土制了1000多垛砖，每垛200块左右，每垛现在市场价为65元，投入机械费用不到2万元。 办案检察官认为，方某不花钱就把路拓宽了，而砖厂也有了生产原料，这好像是一个十分划算的交易。但山体被损毁，这笔生态账又该算到谁的头上呢？ 为确定被毁坏土地的面积，2018年11月26日，光山县检察院委托县土地规划测绘队出具了《土地测绘定界技术报告书》，经测绘，毁坏的林地为9.2亩。因该块土地的性质是林地，光山县检察院针对发现的问题，11月30日，向该县林业局发出检察建议，要求对毁坏林地的行为进行处罚，并开展复垦等修复工作。与此同时，光山县检察院认为方某毁坏林地的行为可能构成犯罪，将线索移送光山县森林公安机关介入侦查。 光山县森林公安局委托鉴定机构进行鉴定，在对原有山路面积进行准确界定后，将该部分予以扣除，被毁坏林地面积为8.7亩，达不到非法占用农用地罪的立案标准，则由光山县林业局对方某进行了行政处罚。在公安机关侦查过程中，方某也认识到了自己的错误，积极缴纳了行政处罚罚款2万元，并在毁坏的林地上种上了杉树、银杏、茶叶。 “在调查该案时，我们发现像这样的页岩砖厂全县还有十几家，均经省发改委批准，办理有环评手续，建有脱硫塔等环保设施，经过省市环保验收后开始生产。”办案检察官王惊雷说，但在生产工艺上，如果不添加黏土就缺乏黏性，不能成砖，那么土从哪里来，是否合法？ 围绕这一问题，光山县检察院以点带面，自2018年11月开始，对全县页岩砖厂存在非法取土行为开展了公益诉讼专项监督活动，先后走访了10个乡镇的14个页岩砖厂，排查是否有公益诉讼线索。
公益诉讼专项监督有成效
经深入调查得知，自2013年以来，该县罗陈乡一页岩砖厂因烧砖需要，在未办理任何占地手续的情况下私自与北向店乡高山村山东湾村民组签订为期3年的用地协议，将位于光马路南侧的一块高约3米、面积29.48亩的岗地平整为良田，并辅以修路、挖塘等基础设施工作，按每亩2300元给予补偿，该土地规划性质为自然保留地，俗称荒坡地。 2017年年底，该砖厂又如法炮制，与北向店乡代湾村吴湾村民组签订用地协议，将上述地块北侧的一块20.45亩岗地平整为田地并修路挖塘，每亩给2300元的补偿费，该地块土地规划性质为林地。这两块平整土地所产生的土都无偿归砖厂使用。 经过调查还发现，早在2013年7月，该砖厂就因擅自占用罗陈乡张楼村后张组荒草地和林地共7825平方米取土制砖，被光山县国土资源局进行行政处罚3.9万余元，在县自然资源局的监督下，还对被毁坏的土地进行了复垦，种上了水稻。 光山县检察院认为，该砖厂对非法占用土地的违法后果是明知的，但屡次再犯，以为和村民组签订了补偿合同就可以逃脱法律制裁。在其挖土过程中，北向店乡国土资源管理所和光山县国土资源局执法监察大队，多次对违法取土行为进行了制止，要求对破坏的地块进行复耕，但未对上述土地违法行为进行立案调查，砖厂亦未对破坏的地块进行复耕，监管部门明显存在失职。 2019年5月10日，光山县检察院委托县土地规划测绘队对现场进行了测绘，经测绘，该砖厂在北向店乡高山村山东湾村民组取土的土地面积为35.3亩，在北向店乡代湾村吴湾村民组取土的林地面积为21.85亩。 针对发现的问题，光山县检察院区分不同地类，分别向县自然资源局和林业局发出检察建议，要求其立即制止非法占用土地行为，进行行政处罚，并开展土地复垦工作。 接到检察建议后，光山县自然资源局和林业局都非常重视，光山县自然资源局依法对该砖厂进行了行政处罚，并监督砖厂对两块土地进行复垦，修建了水塘和沟渠，达到土地种植条件。而光山县林业局经过调查，认为可能构成犯罪，将线索移交光山县森林公安局。2019年6月11日，光山县森林公安局以涉嫌非法占用农用地罪对该砖厂负责人进行立案查处。 据统计，通过这次专项监督活动，该县页岩砖厂非法取土的情况得到了有效遏制，先后有百亩荒山荒坡被改造为了良田。同时，办案检察官还结合办案主动送法到各个页岩砖厂，宣讲了非法占用土地取土的危害性和法律后果，引导其合法合理地取得黏土资源，依法经营渐成习惯。
●案后说法： 页岩砖厂挖山取土类违法占用农用地的行为，因为不是将农用地改变为建设用地，行为人普遍没有占用土地需办理用地手续的概念，行政执法部门也不重视，发现后也没有进入行政处罚程序，只进行口头制止，因此造成非法占用农用地一直持续，最长的已持续6年。同时，页岩砖厂挖山取土一般是与村民组私自签订了协议，给予了补偿，村民组对荒山改造成耕地也比较支持，造成该类违法行为不仅面广，且发现线索较难。我院在两年时间内，围绕全县页岩砖厂周边开展深入的步行走访，提高了发现线索的能力。非法占用农用地领域公益诉讼案件，在实践办案过程中，因土地类型和监管部门的不同，牵涉到多部法律法规，如何准确适用是个难点。在公益诉讼还处于探索期，相关行政法规繁杂的情况下，准确判断不同行政机关的职责，全面实现公益诉讼成效，准确发出检察建议尤为必要。 发出检察建议后，还要切实加强跟踪督查。在开展土地修复过程中，如何因地制宜、达到最佳的修复效果，没有一个明确的判断标准。检察机关在对修复土地验收中，应该在尊重行政机关实际修复效果的前提下，以临近生态环境为参考，进行综合判断。如对林地一般应复植补绿达到生态协调的目的。对自然保留地而言，原始状况一般是荒草地、荒坡地，因缺乏水源而弃耕，在复垦时一定要配套水利设施。既要区分不同的土地性质及原貌，也要考虑如何提升土地利用效果问题。 |
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